战略、配置、效率与杠杆

　　
2002年4月15日 《水问题论坛》2001-增　　.

    江泽民总书记先后两次对我国面临的严重的水资源问题做出重要批示，而且批示的内容一次比一次具体。这既显示了我们党的第三代领导集体对水资源问题的高度重视，又是对广大水利工作者的巨大鞭策和鼓舞。通过深入学习江泽民总书记的重要批示，体会到必须用长远的、战略的眼光认识和对待水资源问题，认真抓好水资源的合理配置，灵活运用水价的杠杆作用，促进水资源的高效利用和有效保护，把我国有限的水资源开发好、利用好、管理好、保护好，为实现我国社会经济发展第二步宏伟战略目标做出积极的贡献。

    1 必须用长远的、战略的眼光认识水资源问题

    江泽民总书记在两次批示中都引用了“人无远虑，必有近忧”。总书记“虑”的是什么？“忧”的又是什么呢？主要是水资源问题已经成为制约我国21世纪实施可持续发展战略的重要瓶颈，目前还没有引起全党的十分重视，应当告戒全党和全国人民，必须用长远的、战略的眼光认识和对待水资源问题。

    党的十五大报告指出：“我国是人口众多、资源相对不足的国家，在现代化建设中必须实施可持续发展战略。”这是我们党总结我国建设的历史经验，汲取世界上工业化国家的教训，不断认识和把握经济社会发展规律所做出的重大抉择。实施可持续发展战略的关键是如何正确处理好发展过程中人口、资源、环境、经济、社会五者之间的相互动态关系。

    众所周知，水资源既是社会经济可持续发展不可替代的自然资源，一种重要的社会商品，还是人类生存与发展的基本环境要素。也就是说水资源具有自然属性和经济属性。“人可三日不食，切不可一日不饮”，“有产没产在于水，产多产少在于肥”，“无水不成都，有水市繁荣”，这些通俗的语言深刻表达了在人民日常生活以及农业、工业和城市活动中无时无刻不需要满足一定数量和质量要求的水资源。目前，全国缺水形势严峻，水体污染严重，水的供需矛盾不断加剧，并且将一直持续到2030年前后。水资源已成为严重影响实现国家第二步发展目标的瓶颈制约因素。因此，水资源问题是我国实施可持续发展战略过程中必须认真解决的重大问题。

    需要特别指出的是，粮食安全不仅仅是一个重要的经济问题，同时也是一个十分严肃的政治问题。由于我国水土资源的自然组合极不合理，南方水多地少，北方水少地多，尤其是大西北地区水更少，加上全国水旱自然灾害频繁，粮食生产的发展步履艰难。因此，21世纪我国16亿人的粮食安全就成为党中央、国务院在战略上需要认真对待的重大问题。水利是农业的命脉，要从根本上解决粮食安全问题，就必须在基础设施中把水利放到突出地位。

    水资源统一管理是实现我们工作目标的基本手段，并且已经在新一届国务院各部门三定方案中明确。当前，作为新一届国务院组成部门的水利部，应当认真学习贯彻江泽民总书记的重要批示，在寻求解决水多、水少、水脏的综合合理方案的基础上，完整地构造三个相应的重要体系，在社会（防洪减灾）、经济（水资源利用）和环境（水资源保护）方面发挥重要的、更大的保障作用，确保国家可持续发展战略的顺利实施。

    2 核心是解决好水资源的合理配置

    在我国，各用水部门间用水的竞争性显得日益突出，供需矛盾不断加深加剧，水资源不再是“取之不尽，用之不竭”的了，已经成为制约国民经济与社会发展的重要瓶颈。用水竞争性是由于水量不足、水质达不到用水标准或者工程调蓄能力不足等原因所导致的在用水目的、用水时间和用水地域上的矛盾冲突。在用水竞争的过程中，由于市场经济遵循的是经济效益最大化准则而忽视环境效益最大化准则，必然是弱肉强食，城市挤占农村用水，农村用水既被城市所挤占，同时又挤占生态用水，导致生态与环境恶化日益严重。关键是政府如何正确发挥作用，处理好水资源可持续利用中的各种矛盾。可以看出，竞争性用水除了传统的人民生活、农业和工业三大部门之外，还应当考虑必要的生态与环境用水。现在大众都已经普遍认识到，淡水不仅是一种不可替代的自然资源，而且变得越来越稀缺了。因此，水也就逐渐成为了一种重要的社会商品。

    正是因为水资源是有限的，在四大用水部门之间、不同时间之间和不同地域之间存在激烈的竞争性，水资源的合理配置问题就显得格外重要。尽量调整水资源在时间和空间上的自然分布使之与生产力布局和水环境保护相适应；或者反过来，合理布局生产力使之与水资源在时间和空间上的自然分布与水环境保护相协调，这是水资源合理配置的两个重要方面。江泽民总书记讲的“南水北调的方案，乃国家百年大计，必须从长计议、全面考虑、科学选比、周密计划。”是指前一个方面，而“用水量大的项目，要建在丰水地区，切不可先搞建设，然后临渴掘井。”是指后一个方面。两个方面都考虑到了。

    事实上，协调好水资源与社会、经济与环境发展的动态关系，是水资源合理配置的主要目标。这就需要在水资源的调查、评价、规划、开发、利用、保护和管理的各个环节，充分考虑社会、经济与环境的实际现状和发展需求，以适应国家可持续发展战略的实施。水资源合理配置的内容既包括工程措施，也包括非工程措施。其基本功能涵盖三个方面：在需水方面，通过调整产业结构和布局，加强节水法规建设，大力提高全民的节约用水和环境保护意思，发挥水价的杠杆调节作用，积极推广普及各类节水器具和设备等手段，努力抑制需水增长势头；在供水方面，则应当在生态环境允许的条件下，尽可能调节水资源的天然时空分布，修建一些供水设施，适应现有的生产力布局和未来的发展，保证经济社会发展的可持续性；在水质方面，积极、有效控制污染点源和面源，保护有限的水资源，既可以改善水环境质量，保护生物多样性，又可增加有效供水。抑制需水、有效供水和保护水质是我国水资源合理配置的三大基本任务。

    水利部作为政府的水行政主管部门，应当从现在起充分认识做好水资源合理配置工作的重要性。要根据党中央、国务院关于我国社会经济发展的目标，分析未来半个世纪经济、社会和环境的可能情景及其对淡水资源在数量和质量、时间和空间上的各类需求，拟订可能的工程措施方案及其资金需要量，提出需水、供水和水质管理的基本任务，真正做到未雨绸缪。

    3 重点抓好水资源的高效利用

    江泽民总书记指示：“要认真做好水的资源开发与节约用水工作，两者不可偏废。”“在开源的同时要注重节流，认真做好工业、农业、日常生活的节水工作。”当前，在我国还谈不上水资源的高效利用。一方面水的供需矛盾突出，另一方面用水浪费现象严重。

    水资源高效利用包括水的有效利用和用水效益两个方面。从广义上讲，有效利用率是指水资源有效利用量与开发量之间的比例关系。用水效益是指用一立方米的水所获得的产品产量或产值，即经济效益。一般来讲，有效利用率低，用水效益不可能会好；有效利用率高，不见得用水效益也高。所以，水资源高效利用追求的是高有效利用率和高用水效益，这是节水型社会的重要标志。根据目前我国的经济技术状况和水资源赋存条件，工业、农业和人民生活节约用水的潜力很大，需要我们下大气力推进水资源的高效利用。

    我国年水资源总量只有2.8万亿m3，人均水资源占有量只有2200m3。2000年全国用水约5500亿m3，人均用水量不到440m3。要确保实现我国社会经济发展第二步宏伟战略目标，供水量的年增长率应当与人口的年增长率基本一致。到2030年左右，养活16亿峰值人口至少需要供应8000亿m3符合质量要求的水，届时全国水资源的开发利用量占水资源总量（即水资源开发利用率）的比例已接近30％。国际上许多水资源专家认为，考虑到生态环境保护和生物多样性的要求，从水资源合理配置的角度上来看，一个国家的水资源开发利用率不宜超过30％。在我国，一方面水资源有限并且遭到严重污染，另一方面不仅要养活，而且还要养好21世纪的16亿人口，这就是基本的国情和水情。因此，高效利用水资源，把我国建设成一个节水型的国家就成其为必然。

    在当前和今后相当长的一段时间内，供水不足和水污染将会并存，水资源可持续利用面临严重障碍。促进水资源高效利用，一方面可以抑制需水增长，缓解供水压力；另一方面，随着废污水排放量的减少，若进一步削减水中污染物负荷量，水污染将会得到有效控制。这是具有一举两得的好事情。

    实现水资源高效利用的关键在于政府要扶持、引导并形成产供销和技术服务一体化的节水产业。农业灌溉、工业生产、人民生活都需要节水器具。在我国，节水器具以及设备设施的生产、销售和服务还十分落后。一些生产厂家处于两难境地。国家应当制定鼓励和扶持政策，促进节水产业稳步发展，为水资源高效利用提供技术设备。在一些发达国家，甚至在一些发展中国家，政府对利润较薄的节水器具以及设备设施生产、销售和服务企业，都有相应的补贴或扶持政策。同时，对陈旧落后的用水器具实行淘汰制，有效地促进了水资源的高效利用。

    国家还应当制定促进水资源高效利用的技术经济政策。首先，应当在制定各类产业政策时，把节约用水放在与节约能源、节约原材料、节约劳动力相同的地位，尤其对耗水量大、污染严重的产业，要加大、加快以节水为中心的技术改造。第二，要逐步优化调整工业产业结构和农业种植结构，努力提高用水效率。第三，对落后的用水器具要实行淘汰制，对不符合节水要求的要根据国情逐步淘汰，同时要加大节水高新技术的研究开发。第四，加强立法建设，制定必要的促进水资源高效利用的法律法规，特别是国家应当定期发布不同地区、不同产业的各类用水定额，促进节水事业的发展。

    4 灵活运用水价的杠杆作用

    综上所述，从宏观上讲要抓好水资源合理配置，从微观上讲要抓好水资源高效利用，两者不可偏废。灵活运用水价的杠杆作用，不仅有利于水资源的合理配置，也有利于水资源的高效利用。

    水资源成本是制定水价的基础。水资源成本应当包括内部成本和外部成本两部分。目前，水价的制定仅仅考虑了水资源的内部成本，即供水、制水和配水生产单位的资源耗费。水资源外部成本大体由四部分构成：第一，水量监测与保护费用的支出，主要是水文监测、水土保持、地下水回灌、湿地保护等：第二，水资源开发利用前期费用的支出，主要是流域（区域）综合规划、专业规划及其有关的勘测工作；第三，预防水害费用的支出，主要是防洪、除涝、防病改水等；第四，水质保护费用的支出，主要是河湖水质监测、排污口监测、水体功能区划分、污水排放总量控制以及污水处理等。

    根据联合国开发计划署（UNDP）、世界银行、亚洲开发银行近几年在国内进行的技术援助项目的研究结果，我国每立方米水的影子价格平均为3～4元。事实上，我国的现行商品水的价格远远低于影子价格，一方面造成国家和地方政府需要拿出巨额资金进行补贴，同时水行业本身的发展困难重重；另一方面大量的商品水被浪费，同时水的供需矛盾仍在不断加剧。我们应当利用我国现行水价存在的较大的上调空间，尽早提出水价制定指导办法，使得动态管理水价成为现实。

    5 结束语

    水资源管理的核心是要为国民经济与社会发展提供充足、可靠、优质的商品水。从宏观层次上讲，要做好水资源的合理配置，抑制需水、有效供水、保护水质。从微观层次上讲，要促进商品水的有效利用。宏观与微观之间又存在水价杠杆。因此，我们必须三管齐下，才能把水资源的管理工作做好。

        作者单位：水利部南水北调规划设计管理局

关闭窗口