加强水资源保护法制建设 促进黄河流域人水和谐

任建华

    千百年来，人类与水的关系在开发水利与防治水害中不断变化，当水害被控制到适当的程度时，水利自然就成为我们追求的主要目标，并且这种目标随着生产力的发展和生活方式的改变在近现代发生了巨大变化，水的利用由主要供应灌溉向确保饮用和提供足量的生产用水转移。随着生产力的逐步提高，水资源利用数量逐步增大，水资源供需矛盾日益突出。

    遗憾的是，水资源利用方式的转变和利用量的大幅增长产生了严重的后果，河道水量减少了，进入河道的污染物大量增加，原有的水生态逐渐发生了巨大改变，水生物种不断灭绝，周边环境逐渐恶化，气候条件明显变迁，人们对此忧心忡忡。更为严重的是，近三四十年来，水体污染已严重影响人类生命健康，威胁到人类生存安全，破坏人类生产生活基本条件，进而影响社会安定。

    人水和谐受到了严峻挑战！

    我们很难对大量利用水资源给予苛求，更不能对人类利用水资源方式的改变给予过多责难，毕竟人类曾经为有能力更多利用水资源而庆幸过，欢呼过，歌颂过。问题是我们对出现的新情况没有给予更多的预估和准备。为此，人类不得不承受自然所给予的加倍报复，不得不付出发展所应付出的沉重代价。

    如果说我们人类有错的话，则错在用水不当。

    水体具有的自然净化能力对人类是一种绝好的自然资源，河流涤荡污泥浊水的能力是上天赐予人类的盛宴。在一定条件下，河流以其具有的纳污能力对人类损害自然的后果进行修复，使其减少甚至避免对人类自身造成的不利影响。当人们向河流有限排污情况下，人类也在不知不觉中尽情享受上天的礼物，人水和谐，其乐融融。

    当人们在用毛驴拉磨时，决不会让它一刻不停地从早干到晚，而会根据它的体格强弱和饲料供给等情况给它休息打滚的时间，以便能长久地用下去，这是自然而然可以做到的事。可是，向河流排污并没有做到这一点。如果说上世纪80年代初黄河仅有兰州和包头两个河段污染较重的情形，还算人水基本和谐的话，其后至今黄河流域入河排污量翻番和随之出现的河流严重污染，不能不说是对这种和谐的严重破坏。沿黄大中城市饮用水源受到严重影响，流域内癌症集中爆发的局部地区逐渐增多，水污染事件频繁发生，甚至工业、农业用水都因为水质问题感到困厄。黄河流域水污染的现状，导致的是人类自身生存条件的威胁、经济发展的威胁和社会安定的威胁。

    河流是流域内居民共同的河流，当向河流排污不受限制并无需承担责任的时候，能够避免污染悲剧的出现是难以想象的。水污染表面上反映的是人与自然的不和谐，而从根本上表现的则是人类本身内部利益的冲突，是社会关系没有得到适当协调的结果。

    解决水污染问题，需要适当的制度安排。尤其是在市场经济发展的今天，只有在法制约束下促使政府介入足够的深度，让排污者承担相应的责任，再加上全体居民参与的社会努力，才能约束排污行为，避免污染对水资源和水环境的危害。而不进行高度的法制化建设，水污染问题的解决无疑是困难的。

    值得庆幸的是，多年来，我国制定实施了《水法》、《环境保护法》、《水污染防治法》等一批涉及水资源保护的法律，施行了一批有关的标准规范，黄河流域内有关省、自治区还制定了一批地方法规，中央政府有关部门也制定了一批行政管理规章，初步形成了国家关于水资源保护和水污染防治的制度体系。通过长期的普法宣传，加上摆在眼前的水污染现实，社会大众对加强水资源保护，改善水环境质量的要求越来越高，呼声越来越强，守法意识也有了显著提高。政府不断加强的限制污染排放和节水减污等措施，应当说对缓解黄河流域水污染加重的趋势起到了明显作用。

    作为黄河流域管理机构，黄河水利委员会已经将“污染不超标”作为黄河治理的四大主要内容之一，在职责范围内尽力开展工作。特别是在水资源保护法制建设方面，开展了大量的研究和规范性建设，先后出台了黄河取水许可水质管理办法、黄河入河排污口监督管理办法（试行）、重大水污染事件报告办法、重大水污染事件调查处理规定等规范性文件，2006年12月根据形势的发展变化，在修改完善原试行办法的基础上，又印发施行实施《入河排污口监督管理办法》细则，使黄河水资源保护主要工作得到规范，行政管理人员的行为有了更多的制度约束，既加强了对非法排污单位的监管，也使合法管理相对人的权益得到更好的保障，促进了有关法律法规在黄河水资源保护工作中的贯彻落实。与此同时，黄委利用现有的法律制度，通过逐步加强水功能区管理、入河排污口监督管理、水质监测、重大水污染事件应急处置和向环保部门提出限制排污意见等措施，促进了黄河水质安全的保障。

    不过，现实仍然令人忧心。尽管似乎各方面都在努力，可黄河污染日重一日，水危机仍在持续，对经济社会发展的制约越来越明显，沿黄城市饮用水威胁远未解除。究其原因，管理不善不能不说是重要原因之一。

    管理不善与制度建设的欠缺不足密切相关。从我国现有法律制度来讲，在管理体制上，区域和流域、水利与环保的关系尚未理清，法律打架的情况时有出现；在运行机制上，无法建立畅通的信息渠道，部门不能及时有效地协商重大问题，上下游、左右岸权益不清，联防活动不能开展；流域管理机构能力受到限制，协调组织作用不能有效发挥，跨行政区水污染问题难以解决；总量控制、水质监测、排污口管理、监督检查等具体管理制度仍然存在问题，落实还有困难。同时，随着我国市场经济的逐步完善，利用法律和经济制度手段促进污染治理，减少行政区间污染纠纷还有巨大潜力可挖。进一步加强黄河流域水资源保护法制建设的迫切性十分突出。

    黄河的重要性勿容置疑，黄河的特殊性越来越被社会认知，通过立法综合解决黄河四大突出问题的必要性，使黄河法逐渐走进各级机关的议事日程。可以设想，在黄河法的统领下，有一套行政法规的约束，加上各有关部门的行政规章支持，必将有力地促进治黄各项事业的发展，黄河水资源保护法制化建设和有关工作也必将由此受益。

    徒法不足以自行。法律法规的规定需要全社会特别是执法人员的正确理解、积极遵守和认真执行。我们从事黄河流域水资源保护工作的人曾经长期这样做，随着国家法制建设的深入开展，我们应该仍然坚持这样做，而且要随着法制化把黄河水资源保护做得更好。

    黄河水资源保护工作任重道远，黄河水资源保护法制建设征途漫漫，为了黄河水质安全，为了沿黄人民的生命健康和经济社会发展，我们需要做出更大的努力。

    我们有理由相信，人水和谐的理想必将在全社会共同努力下得以实现。

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